Más allá de la frontera nacional: qué entendemos por gobernanza global y por qué es importante entenderlo

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Los problemas globales requieren de una solución común que a menudo demanda un cierto grado de institucionalización. Estos tres conceptos clave —problemas globales, soluciones comunes e institucionalización— son la base de lo que se conoce como gobernanza global, término ciertamente abstracto que nuestra mente materializa a través del ejemplo paradigmático actual de multilateralismo: las Naciones Unidas.

Si bien podríamos trazar el recorrido del multilateralismo hasta el siglo XIX (o XVII, si consideramos la Paz de Westfalia de 1648 como el inicio del concepto moderno de nación y, por consiguiente, de la diplomacia), no podemos obviar el cambio político, económico y social que supuso el traumático siglo XX, el cual transformó todos los preceptos relacionados con el ser humano y la sociedad, incluidas las relaciones internacionales, cuya disciplina surgiría tras la Primera Guerra Mundial. A este respecto, el fin de la Segunda Guerra Mundial y la creación de las NNUU como sustituto de la fallida Sociedad de Naciones de 1919, la crisis política y energética de los 70 o la crisis de la deuda de los países del tercer mundo de los 80, así como la rápida caída del muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética ponen en evidencia que el gran problema de la gobernanza global en pleno siglo XXI es su capacidad de adaptarse o no a cambios sociales a menudo traumáticos e impredecibles, como nos ha demostrado la actual pandemia de la COVID-19.  

Tras la Segunda Guerra Mundial —con el declive de la hegemonía europea— los Estados Unidos emergieron como la superpotencia que dirigiría el establecimiento de un nuevo orden mundial, el cual, por primera vez, sería global (hasta ese momento las decisiones políticas se habían reducido a Europa y, por extensión, sus colonias). Pese a que los norteamericanos habían ganado la guerra junto a sus aliados —Francia, Gran Bretaña y la URSS— EEUU era el único país que no había sufrido las consecuencias de la guerra en su propio territorio y, por tanto, la economía estadounidense era la única que se encontraba en condiciones de encabezar la reconstrucción. Además, desde 1945 hasta 1947 sólo EEUU disponía de armamento nuclear, con lo que tenía —literalmente— el monopolio de la destrucción del mundo. 

Dos fueron las motivaciones estadounidenses para tomar las riendas de la gobernanza en el ámbito internacional; en primer lugar, tenemos la cuestión pragmática, es decir, los recursos tanto tangibles como intangibles de los que disponía el país y que ya hemos mencionado. En segundo lugar, encontramos la cuestión idealista, fruto de una responsabilidad asumida históricamente por EEUU como galante de la democracia y el llamado free world. La creación de Naciones Unidas, así como el establecimiento de las llamadas instituciones de Bretton Woods (el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional) tenían que servir para garantizar tanto la estabilidad política y la seguridad a nivel internacional como la reconstrucción y la estabilidad económicas. 

No obstante, la alianza que se había forjado entre EEUU y la URSS durante la guerra motivada por un enemigo común, Alemania, había camuflado el antagonismo político, económico y social entre ambos países, un hecho que emergió a lo largo de las negociaciones que tuvieron lugar durante la guerra y que explotó tras la misma. En este sentido, no podemos entender la Guerra Fría (la “cortina de hierro”, como llamaron Churchill y Truman a la división de Europa y, posteriormente, del mundo) simplemente como un choque entre poderes. Aunque es verdad que a partir de los 60 se inició un período de cierta distensión, los años de Guerra Fría supusieron la división del mundo en dos formas de entender las relaciones sociales, económicas y políticas opuestas; dos visiones del orden internacional incompatibles y que, en consecuencia, llevaron a unas relaciones internacionales en clave defensiva y a una diplomacia únicamente posible entre las dos superpotencias y sus respectivas esferas de influencia. Durante este período, el Consejo de Seguridad de NNUU estuvo totalmente congelado (recordemos que en dicho consejo tanto EEUU como la URSS —actualmente Rusia— tenían derecho a veto) y hubo poco espacio para el desarrollo de una auténtica gobernanza global, pues, lejos de ser global, el modelo gubernamental se limitó a los países de Bretton Woods, es decir, a los países con economías consideradas liberales. 

La inesperada y traumática disolución de la Unión Soviética impulsó una nueva visión de las relaciones internacionales y, consecuentemente, de la gobernanza global. Ya durante los años 80, la llegada al poder del soviético Gorbachov había facilitado el acercamiento de posturas entre los bloques. Durante los 90, las políticas de Yeltsin liberalizaron notablemente tanto la economía como la política rusas, algo que cambiaría, no obstante, con la llegada al poder de Vladimir Putin, al menos en lo referente a aspectos sociales y políticos. 

A pesar de ello, podemos decir que —en clave económica— en la actualidad nos encontramos dentro de un sistema internacional claramente capitalista y homogéneo. Las políticas neoliberales iniciadas con Reagan y Thatcher en los 80 fomentaron la aparición de actores internacionales más allá de los propios estados, y el llamado hard power (es decir, la seguridad y todo lo referente al poder militar) dio paso al conocido como soft power (a las relaciones basadas en el multilateralismo económico y político). De este modo, las diferentes organizaciones intergubernamentales encabezadas por las NNUU cohabitan con actores privados como el sector financiero, pero también las ONGs, así como la propia sociedad civil, con movilizaciones que —sobre todo a partir de la década de los 2000—, adquirieron un sentido cada vez más global, como demuestran el movimiento antiglobalización, las consecuencias de la Primavera Árabe o, en la actualidad, el movimiento en contra del cambio climático. También dan constancia del alcance mundial de las cuestiones políticas y económicas las diferentes crisis sufridas en las últimas décadas, desde las crisis de la energía de los 70, hasta la crisis de la deuda de los 80 o la recesión del 2008.

Todo ello nos lleva a preguntarnos sobre el papel que tienen o no las organizaciones internacionales en cuanto a una gobernanza global eficaz y real. A principios de julio de 2020, el entonces presidente estadounidense Donald Trump decidió sacar a EEUU de la OMS al considerar que este organismo no había sabido hacer frente a la crisis de la COVID-19. Aunque es verdad que, como apuntan diferentes expertos, la OMS decretó el estado de pandemia demasiado tarde, igualmente cierto es que la capacidad de actuación de los organismos internacionales es limitada y muchas veces responde únicamente a preceptos y recomendaciones políticas sin vinculación real. Por ejemplo, en el año 2015 la Asamblea General (órgano deliberativo de las NNUU) aprobó por unanimidad la llamada Agenda 2030, la cual recoge un total de 17 objetivos relacionados con la pobreza, la salud, el medio ambiente y la seguridad a alcanzar antes del 2030. Como cualquier resolución de la Asamblea General, la Agenda 2030 no es legalmente vinculante, por lo que NNUU no puede obligar a su cumplimiento. De hecho, la única fuerza real que tienen NNUU radica en el ya mencionado Consejo de Seguridad, cuyas resoluciones sí que son de obligado cumplimiento por parte de los estados miembro. No obstante, dicho Consejo está compuesto únicamente por 15 países, 5 de ellos permanentes (Rusia, EEUU, China, Gran Bretaña y Francia), los cuales tienen derecho a vetar cualquier decisión que vaya en contra de sus intereses o de los intereses de sus aliados. Es por ello que muchas veces nos sentimos frustrados por la tan anhelada y al mismo tiempo difusa gobernanza global, la cual, a ojos de los ciudadanos, a menudo se presenta como una utopía. 

Por otra parte, la gobernanza global se basa, como hemos dicho, en las relaciones de interdependencia entre actores de naturaleza muy diversa. Sin embargo, es importante tener en cuenta dos cosas; por una parte, como apuntan Wallerstein y la escuela estructuralista, las relaciones entre los diferentes actores no son siempre equitativas, como no podía ser de otro modo en un mundo amoldado al modelo capitalista y basado en la hegemonía de un grupo reducido de países considerados las grandes potencias del sistema. Dicho de otro modo, encontramos tanto desigualdades interestatales como intraestatales que dificultan una auténtica voluntad de cooperación entre actores. Por otra parte, en momentos de crisis como el actual, aparece un tipo de discurso nacionalista que se opone al sentido de globalización y, por extensión, a la idea de un poder gubernamental internacional. De este modo, frente a la defensa de un orden mundial regido por unas reglas y normas comunes, el nacionalismo refuerza la idea de identidad y defensa de los intereses de la nación, apuntando directamente a la inmigración y a la globalización como el origen de los problemas sociales.  

Con todo, y a la luz de la crisis sanitaria, económica y social actual, es interesante preguntarse cómo nos afectan —como ciudadanos individuales— los grandes problemas relacionados con la gobernanza global. Es fácil que nos perdamos en nuestro entorno más próximo y que veamos las NNUU, la OMS o el Banco Mundial como instituciones abstractas alejadas de nuestra zona de acción. No obstante, casos como la crisis de la deuda griega o la actual pandemia de la COVID-19 muestran cómo las decisiones tomadas por aquellos organismos internacionales afectan, a corto o largo plazo, a cada uno de nosotros. Está en nuestras manos decidir cómo digerimos y entendemos este hecho.  

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